"9·11"委员会报告-第64章

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我们的边境鉴别系统在进行检查时应该具有高效性，并且欢迎美国的朋友入境。让大量的学生、学者、商人以及游客入境能使经济和文化充满生机，扩大政治的影响范围。有证据表明，目前的制度对到美国旅游造成了妨碍。总体而言，2003年签证申请与2001年以来相比下降了32％以上；在中东，下降了46％。培训与安全措施的设计应继续进行调整。
建议：国土安全部在国会的专门支持下，应尽快完成生物进出境鉴别系统的建立，这一系统包括一个加快合格的旅客通关的单一系统。鉴别系统应该与有利于试图在美国居留的外国人的系统融为一体。将生物认证护照与良好的数据和决策联结起来，是一个基本的目标。没有人可以通过一个略微不同的姓名获取信用卡来掩盖其债务。然而，现在某一恐怖分子通过丢弃旧护照，并以略微不同的姓名申领新的护照，就可以切断与电子记录之间的联系。
进出境认证系统的建立，不仅至关重要，而且造价高昂。生物认证已被引入到一个过时的计算机环境中，因此需要替换这些系统，改进生物认证系统。在我们国家的安全方面，资助和完成生物认证进出境系统是一项意义重大的投资。
在尊重保密要求的前提下，与其他国家交换恐怖分子的情报，以及制作丢失和被盗护照名录，对于维护国家的安全利益具有直接的意义。我们应该朝着由签发机关对护照进行实时认证的方向努力。鉴别开始时离我们的边境越远，我们就越安全。至少在某一旅客踏上飞往美国的航程之前，就应该进行一定的鉴别。我们也应该与其他国家合作，以确保在所有的机场都可以开展有效的检查。
通过国际民航组织，国际社会就护照的设计达成了国际性的标准。认证的全球性标准就是一张数码照片，在指纹方面则实行的是选择性标准。我们必须与其他国家合作改进护照的标准，并且对那些在进行这种转变时需要帮助的国家给予援助。
建议：如果没有与其他政府进行合作的重要努力，美国政府就不能向美国人民履行避免恐怖分子进入美国的责任。我们应当在与其他可信赖的盟友交换恐怖分子情报方面做得再多一些，并且通过广泛的国际合作，在中期和长期内在旅行和过境方面提高美国和全球的边境安全标准。
移民法及其实施
我们的边境和移民制度包括执法应该向美国的移民群体的成员及在移民的原籍国传达一种欢迎、宽容和正义的信息。我们应该向移民群体伸出双臂，优秀的移民服务就是我们这样做的一种方式，这种服务在每一方面包括收集情报方面，都弥足珍贵。
了解谁进入国家对于维护边境安全而言是最基本的。现在有900多万人处在美国的合法移民制度之外。在尽可能与加拿大和墨西哥合作的同时，我们还必须能够对入口口岸进行监控和反应。
州和地方执法机构所起的作用越来越大。他们需要进行更多的培训并与联邦机构进行合作，以使他们在鉴别恐怖嫌疑分子方面能更有效地与那些联邦机构相配合。
在“9·11”事件的劫机者中，除了一个人以外，其他的人均获得了美国的某种形式的身份证明文件，其中有些人依靠的是欺诈的手段。获取这种身份证明，在乘坐商业航班、租赁汽车以及其他的必要活动方面，对他们起着帮助作用。
建议：美国应当开始推行安全身份证明，联邦政府应该对出生证的发放和身份证明的原始材料（如驾驶执照）设置一些标准。在身份证明文件上作假不再仅仅是盗窃的问题了。在许多设施不完备的入境点，包括登机口，身份证明的原始材料是核实个人身份并确定其是否属于恐怖分子的最后机会。
第十二章　要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（4）
航空及运输安全的策略
美国的运输体系十分庞大。在一个开放的社会里，这样的体系不可能完全确保免于恐怖分子的袭击。在美国，有数百个商业机场、数千架飞机，每天有成千上万个航班，一年运输旅客5亿多人；有300多个海、河港口，3，700多个货物和乘客运送码头，每年有数百万只集装箱由此运进美国；大约有6，000个机构通过汽车、地铁和渡口提供中转服务，在每一工作日都有大约1，400万美国人享受着轻轨服务。
2001年11月，国会通过了由总统签署的航空和运输安全法。根据这一法律，设立了交通安全局，现在它已并入国土安全部。2002年11月，国会通过了国土安全法和海运安全法。这些法律要求设计出各种战略性计划，以说明新设立的国土安全部以及交通安全局如何为美国运输部门的关键部分提供安全保障。
国家每年将53亿美元的资金拨付给交通安全局，其中的90％以上流向了航空领域。这笔钱主要是根据国会的指令用在将各机场的安全检查鉴别系统联为一体以及在机场部署现有的安全方法和技术方面。目前的努力还没有达到形成具有前瞻性的战略性计划的程度。这种计划能够对资产、风险、成本以及收益加以分析。缺少这一计划，我们就不能确信我们的交通安全资源是以一种划算的方式配置在应对最大的风险上。
●在货物安全和整个航空安全方面，仍然存在着一些重要的“软肋”。这些“软肋”，连同鉴别和访问控制方面的不完善，对航空安全不断提出挑战。
●恐怖分子在将商业航空运输仍作为一个可能的目标的同时，可能将其注意力转向其他方式。在海上或地面运输中，与航空运输相比，造成损害的机会一样多甚至更多。保障船运集装箱的安全的工作刚刚得以启动；地面运输系统，如铁路和大规模的公共交通系统，依然难以进行保护，因为它们容易搭乘且涉及的范围广泛。
尽管到了国会设定的最终期限，交通安全局既没有为运输部门设计出一种完整的战略性计划，也没有为各种运输方式——空运、海运和地面运输制定具体的规划。
建议：在配置有限的资源时，必须作出艰难的选择。美国政府应该确认和评估需要保护的运输财产，选择最实际最划算的方式实施保护，然后制定出一个计划和预算并拨付资金。这一计划应该为相关部门（联邦的、州的、地区的和当地的）和私人股东分配一些角色和任务。在测评计划的有效性时，不可能达到完美无缺，但是恐怖分子应该感受到潜在的目标受到了保护。而显著的失败机会可能会阻止他们实施恐怖活动。
国会应该为这些计划的完成确定一个具体的日期，并敦促国土安全部和交通安全局负责落实这些计划。
规模最大的投资可能是用来对运输方式所采用的技术进行改进，如用于检查飞机、轮船、卡车或者火车所运输的集装箱的扫描技术。尽管这些技术现在已经成为现实，但是广泛地运用这些技术仍然是数年后的事情。
同时，识别和追踪高度危险的集装箱、操作人员以及需要进行额外检查的设施的方法需要加以改进；还应作出进一步努力，使情报分析、为将威胁信息传递给运输部门而设置有效的程序与交通部门和公众保持警惕有机结合在一起。将这二者融合在一起，可能是最有效的保护性措施。
一个分层的安全体系
没有任何单一的安全措施是可靠的。因此，交通安全局必须有适当的多层安全体系，以挫败对公共交通看似可能、较为危险的各种形式的袭击。
●在设计方案时，这项计划必须考虑到敌人所可能使用的全部手段，如利用局内人、自杀式的恐怖主义或者远程打击。每一层就其自身而言，均为强有力的。每一层都必须为备用的同等的其他层所支持。
●交通安全局应该能为国会鉴别所有可能的恐怖袭击、各在其位的安全层以及由每一层所保障的可靠性。交通安全局必须设计出以上所描述的那种方案，以改进较弱的个人层，改进其所配置的各层安全体系的有效性。
在“9·11”袭击的当天，19名劫机者被一个由计算机支持的称之为“计算机辅助预扫描系统”的鉴别系统所发现。一半以上的人被认为应进行进一步检查，然而仅仅要求再检查他们的行李。
在目前的做法中，航空公司执行政府的命令，以阻止已知的和可疑的恐怖分子登上商业性航班，并对其他的人适用第二道鉴别程序。“禁飞”和“自动筛选人员”的名单中包括美国政府认为具有攻击民航的直接威胁的人。
由于由航空公司落实上述做法，美国政府对私人公司和外国会由此为分享情报产生了忧虑，这使得它并未把所有应包括在内的恐怖分子和恐怖嫌疑分子都列入名单。当交通安全局部署一种新的鉴别系统以取代计算机辅助预扫描系统时，它已经计划接管鉴别职能。由于有人声称这种系统侵犯了公民的自由，对它的部署已经被推迟。
建议：在对由什么来取代计算机辅助预扫描系统继续争论的同时，对“禁飞”名单和“自动筛选人员”名单进行的改进不应该受到耽搁。这种鉴别职能应该由交通安全局行使，并且它应该能利用由联邦政府所保留的一大套监控名单。航空公司应被要求提供检测和落实新的鉴别系统所需要的信息。
计算机辅助预扫描系统仍然是鉴别过程的组成部分，仍然对过境旅客进行检查，并选择有嫌疑的旅客及其所携带的行包进行人工检查。交通安全局正在处理其他机构所遇到的鉴别问题。正如我们较早所指出的，这些鉴别问题需要政府提高注意力，而且需要立即作出处理。通过解决这些问题，可有助于扫清交通安全局在改进鉴别系统时所遇到的障碍，并且对其他的许多机构也有帮助。
下一层就是检查站本身。鉴别系统的目的在于阻止危险分子，因此，检查站应能够发现危险的物品。不久需要进行两个方面的改革：（1）审查带有爆炸物的人，而不仅仅检查他们随身携带的行包；（2）改进鉴别系统的性能。
建议：交通安全局和国会必须高度重视改进检查站识破乘客带有爆炸物的能力。作为起步，每一个筛选出来供特别审查的人都应该进行是否携带爆炸物的审查。而且，交通安全局应该开展人为因素的研究，以了解鉴别系统在性能表现方面的各种问题，并且为个人鉴别系统以及检查站确定可以实现的目标。
关于已检行包和货物的鉴别和运输问题，也为人们所关注。为了减少或者减轻在货舱中存放的爆炸物所带来的危险，应当给予更多的留意，投入更多的财力。交通安全局应该加快配置先进的行包鉴别设备。航空产业将据此获取相当大的利益，因此它应该支付合理的费用。交通安全局应该要求，每一运货的客机都必须配置至少一种坚硬的容器来运输任何可疑的货物。交通安全局还需要在确认、追踪以及适当鉴别航空和海运具有潜在危险性的航运和海运货物方面付出更大的努力。
第十二章　要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（5）
保护公民的自由
我们的许多建议都要求政府在我们的生活中增强其影响，例如，规定发放身份证明表格的各种标准、更好地维护我国边境的安全、共享许多不同的机构所收集的信息。我们还建议，要强化现有的组成情报部门的机构的权力。《美国爱国法案》赋予联邦政府相当大的权力。我们还发现，在政府的反恐努力中，把有关移民的法律当做一种工具。即使没有我们所建议的那些变化，美国公众也会赋予政府相当大的权力。
在2003年3月31日的第一次公开听证会上，我们注意到，政府对恐怖袭击所带来的真正的、持续的威胁所作出的种种反应需要保持均衡。恐怖分子利用我们的开放社会来反对我们。在战时，政府需要有更大的权力，然而在战争结束后，对权力的需要程度就降低了。反恐斗争仍将继续，因而，当保卫我们的家园时，美国公民应警惕反恐行动对至关重要的公民的自由所带来的种种威胁。平衡绝非易事，但是我们必须不断地努力使平衡得以实现。
对政府来说，在权力扩大、权威提高的同时，要求一种强有力的制约与平衡制度，以维护对于我们的生活方式至关重要的宝贵自由。因而，我们在此提三点建议。
首先，就正如我们要在第十三章讨论的，为了促进众多机构以及私营部门共享信息，政府应该负责确定什么样的信息可以由什么机构在何种条件下共享。在此，保护个人的隐私权利是一个关键因素。
建议：既然总统为政府机构之间或者政府机构与私营部门之间共享信息确定指导方针，那么它就应该维护那些信息被共享的个人的隐私。
其次，就在“9·11”灾难发生后，国会就以《美国爱国法案》的通过作出了反应。该法赋予政府的调查机构相当大的新的权力。《美国爱国法案》一些最具争议性的条款将在2005年底“失效”。该法的许多条款修正了美国的监视法，这反映了数字时代的技术发展，因而相对而言没有引起争议。一些受到指责的执行行动与《美国爱国法案》无关。在该法中存在促进情报部门之间、情报部门与执法部门之间信息共享的条款。总的说来，这些条款大有裨益。由于存在着对权力向政府倾斜的担忧，我们认为，对《美国爱国法案》进行一次深入全面的讨论是有益的。
建议：保留特定的政府权力的举证责任应由政府部门承担，它需要解释：（1）这项权力实际上极大地强化了安全，并且（2）对政府部门行使这些权力能够进行充分的监督，以确保公民的自由。如果要授予这项权力，必须有完善的方针和监督，以恰当地限制其行使。
再次，在询问过程中，有人告诉我们，在政府内部没有人专门负责审查在政府采取防卫行动时是否能够保证对保障公民自由的问题进行适当考虑。诚如我们所建议的，如果我们收集和共享情报的方式发生相当大的变化，在行政部门内部就应该有一种声音来表达对保障公民自由问题的关切。许多机构都有保密办公室，尽管其保密的范围有限。过去，总统外国情报顾问委员会中的监督委员会负有监督情报部门一定活动的职责。
建议：当政府的权力得到巩固和加强时，在行政部门内部应当设立一个委员会，以监督我们所建议的方针是否得到遵守，政府的维护公民自由的承诺是否得到落实。
我们必须寻求使安全与自由得以调和的各种方式，因为任何一方的胜利都有助于保护另一方。在安全和自由之间作出的抉择是一个虚假的选择，因为没有任何事情比恐怖分子在我们家里袭击得逞更有可能危及美国人的自由。我们的历史向我们表明，失去了安全，就会危及公民的自由。然而，如果我们的自由缩减，我们努力维护的价值就会失落。
为国家的应对安排优先考虑的事项
在“9·11”事件之前，没有任何行政部门将保护美国使其免受国内袭击作为首要职责。随着2002年国土安全部的设立，情况发生了变化。现在，国土安全部最重要的职责是解决在“9·11”袭击中表现得最为突出的问题，如维护边境的安全，确保交通以及其他关键的基础设施的安全，组织紧急援助，与私营部门一道对“软肋”进行评估。
在整个政府，对于执法或者立法的官员来说，再也没有什么事情比安排优先考虑的事项更为艰难，因为他们在配置有限的资源时要作出艰难的选择。由于受到许多来自国会监督的影响，这些困难肯定会使国土安全部备感苦恼。在对州和地方政府进行援助时，我们听说，尤其是在