"9·11"委员会报告-第67章
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●太复杂，太保密。这几十年里，围绕情报部门的机构和规则已经日渐增长到了实际上公众不能理解的程度。目前，情报部门里有15个机构或机构分支。情报部门和中央情报局局长的权力成了神秘的东西，只为经过长期学习后被传授了一定知识的人所了解。甚至连最基本的划拨到情报部门的资金或情报部门内本来就有的资金这样的信息都不为人所知。情报部门的大多数关键部分也被遮挡在公众的视线之外。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法情报机构间的力量联合（2）
中央情报局局长现在对情报部门的行为负责，但是却缺乏对任何政府机构首脑和首席执行官来说都十分重要的3项权力：（1）控制钱袋子；（2）雇佣或解雇高层管理人员的权力；（3）为信息收集的基础设施和人员制定规范的权力。中央情报局局长拥有的超越除中央情报局之外的机构权限的惟一的预算权是把各情报机构的预算要求综合到一个单一计划之中提交至国会。在这项计划中，15个情报机构的所有资金申请以15个独立文件的形式被提交至美国总统和国会。
当国会通过一项拨款议案来给情报机构拨款时，大部分资金被国防部暗中藏起来以对情报开销保密。因此，虽然众议院和参议院情报委员会是情报部门资金划拨的批准机构，最终的预算审查却由拨款委员会的国防小组委员会来执行。拨款委员会中没有为情报工作而单设的小组委员会，并且只有少数几个成员和其他员工对资金申请进行审查。
中央情报局和国家安全局、国家空间信息情资局、国家侦察办公室等国家情报机构的拨款被划拨到国防部。国防部长把中央情报局的资金转给中央情报局局长，但是直接把国家安全局、国家空间信息情资局、国家侦察办公室等国家情报机构的钱支出了。拨给联邦调查局的用于国家安全部分的资金计入到对商务部、司法部和国务院的拨款之中了，并最终流向了司法部长。
另外，中央情报局局长没有雇佣和解雇大多数情报部门高层管理人员的权力。国家情报机构设在国防部内，国防部长应当得到中央情报局局长关于这些机构局长的提名的首肯。但是国防部长也可以在未得到中央情报局局长首肯的情况下就将关于局长的提名建议呈送总统。这些局长是由总统任命的，中央情报局局长无权解雇这些官员。甚至中央情报局局长对联邦调查局的负责国家安全部分的首脑也没有多少影响力。这些首脑是经司法部长与中央情报局局长进行磋商后任命的。
将联合工作与更强大的管理结合起来
我们已经通过多方渠道得到关于情报改革的建议。其他委员会也是如此。深思熟虑后所形成的议案被提交上去。不久前，有一份由众议院情报委员会主席波特·高斯（共和党人，佛罗里达）提交的议案，还有一份由少数派成员简·哈曼（民主党人，加州）所写的议案。在参议院，参议员鲍勃·格兰汉姆（民主党人，佛罗里达）和丹尼尔·费因斯坦（民主党人，加州）也提出了改革建议。由于未得到总统的支持，或者中央情报局局长、国防部长单方或双方都表示反对，或者部分建议伐善可陈，过去的努力都落空了。我们已经尝试着积累这类经验，并向他人学习长处。
建议：现在的中央情报局局长的地位应当由国家情报局局长取代。国家情报局局长主要担负着两项职责：（1）在关乎美国政府利益的问题上，对国家情报中心进行监督；（2）掌管国家情报计划项目，并对执行计划的机构进行监督。
首先，国家情报局局长应当对国家情报中心进行监督，以作出全方位的信息分析，并为整个政府部门就主要问题的情报运作工作作出规划。
●其中一个问题是反恐。在这种情况下，我们认为应把我们建议成立的国家反恐中心内部的谍报实体机构（以前为恐怖威胁综合中心）作为国家情报中心。这一中心应与我们前面描述过的行动管理机构平起平坐。它们都是国家反恐中心的组成部分，都位于行政办公厅之内。其他国家情报中心，如防止核扩散的、打击犯罪行为的、抵制毒品的和对中国加以防备的国家情报中心将被设置在任何适合它们存在的部门和机构之中。
●目前，中央情报局局长的总统首席情报顾问的角色将由国家情报局局长担当。我们希望总统直接把目光投向国家情报中心主任，依赖他们在个人职责范围内提供全方位的信息分析，同时对这些情报主管针对可能由国务院、国防部、国土安全部、司法部和其他政府机构长官提出的反面观点而进行的反驳性的建议加以衡量。
其次，国家情报局局长应当掌管国家情报计划项目，并对情报部门的组成机构进行监督。
●国家情报局局长将提交一份关于国家情报的合计预算。这项预算反映了国家安全委员会所选择出的优先权以及在各种各样的技术情报和人工智能情报的收集和分析之间所实现的拨款数额平衡。国家情报局局长将会得到用于国家情报的拨款，并把这些资金根据预算分配给适当的部门。同时，有权对各国家情报机构的资金进行重新安排，以应付任何一个新的不时之需（如20世纪90年代的反恐）。领导中央情报局、国防部情报局、联邦调查局的情报办公室、国家安全局、国家空间信息情资局、国家侦察办公室、国土安全部的信息分析和基础建设保护理事会以及其他国家情报机构的人员的提名，应当经由国家情报局局长批准并向总统提交。
●国家情报局局长将在3位副手的帮助下处理事务。这3位副手在下面的某一机构中位居要职：
●外交情报处（任中央情报局局长）
●国防情报处（任国防情报副部长）
●国土情报处（任联邦调查局的行政助理局长，主管情报工作或任国土安全部副部长，主管信息分析和基础建设保护工作）
情报部门的其他机构将在上述3个领域中的某一个领域协助开展工作。它们大部分时间都被安置于目前它们所依存的同一个部门或机构中。
回过头来拿国防部组织机构做类比，这3个副官就相当于四军统帅，将负责确立制度、培训员工，并执行由国家情报中心规划的行动。
同时，正如作战司令官要向国防部长汇报一样，国家情报中心的局长应就诸如防止核扩散、打击刑事犯罪、抵制毒品以及其他事务向国家情报局局长做汇报。
●国防部的军事情报计划包括联合军事情报计划与战略战术情报和相关活动计划。国防部军事情报计划的制定将长期作为国防部职责的一部分。●国家情报局局长将制定人员教育培训的政策。对人员进行教育培训，有助于国家情报中心和跨越机构屏障的工作的开展。国家情报局局长也将制定信息共享和信息技术政策，以强化数据共享，同时也负责制定信息安全保障政策。
●目前，有太多的机构有机会对变革说“不”。国家情报局局长应当加入国家安全委员会的一个执行委员会。这个委员会具有消除各机构间的分歧，并把主要争议汇报给总统，然后由总统加以解决的特权。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法情报机构间的力量联合（3）
国家情报局局长的职位应当设在总统行政办公室之内。国家情报局局长的人选应经参议院批准。国家情报局局长将拥有一个规模相对较小的由几百人组成的员工群体，并且取代现有的设于中央情报局的情报机构管理办公室。
在管理整个情报部门时，国家情报局局长同时也承担服务职能。除了监督国家反恐中心的工作之外，国家情报局局长还要对国家情报的使用者——总统和政策顾问如国务卿、国防部部长、国土安全部部长和司法部部长提供支持。
我们时刻保持警惕性，避免把政府管理问题与私人问题等而视之。但是我们已经注意到，在一些特大型私人企业里，强有力的首席执行官有权自由支配资金，并对主要分支机构领导人进行雇佣和解雇，同时也受到一批较谦逊的员工的支持。但是，执行责任是由具体的运作部门来承担的。
将国家情报局局长的职位与领导中央情报局的工作脱钩，也是有劣势的。例如，国家情报局局长将不领导一个主要的情报机构，并且可能没有多少支持者。但是，我们认为，在经过几个其他方面的考虑之后，优势将超过劣势：
●国家情报局局长能够直接监督美国国内的情报收集工作。而法律和惯例则不会支持中央情报局局长在国内从事这种平庸的工作。
●中央情报局将成为对用于维护国家特权的资金提出要求者之一。而国家情报局局长不应以律师或法官的身份出现。
●劝降行动更趋战略化，并且需要受到密切关注。国家情报局局长应依靠相关的共同任务中心对这些细节进行监督，并促成与白宫的密切协调。中央情报局能集中培养执行此类任务的能力，并重点提供在战场上领导和执行此类行动的人员。
●中央情报局的情报分析和人工智能情报收集能力的重建是一项全日制工作。中央情报局局长应该对扩大其明显优势更予以重视。
建议：中央情报局局长应当把重点放在：（a）重建中央情报局信息分析能力；（b）通过培养人工智能情报的能力对保密服务进行变革；（c）在高标准以及充足的财政激励机制的支持下设计出一个功能更强大的语言程序；（d）重申在行动官员当中招募人员的多样性，以使他们能够更加容易地融合到外国城市当中；（e）将通过人工智能收集和信号收集在具体行动中紧密结合起来；（f）强调单边行动和联合行动之间实现更好的平衡。
在经由有关国家情报中心委派，并由国家情报局局长和总统授权，中央情报局仍然负责秘密活动和劝降行动的工作方针和具体实施措施。这包括宣传、引渡以及非军事破坏。不过，我们认为，中央情报局所负职责的重要方面会发生变化。
建议：无论是秘密活动还是劝降行动，引导和实施准军事行动的首要任务应转由国防部承担。国防部应当通过对上述任务加以培训、引导和执行来使其职责得以强化。上述职责已经在特别行动司令部得以履行。
●“9·11”事件之前，中央情报局没有通过对本国工作人员的准军事行动进行投资来训练强有力的能力，而是依靠没有经过必要军事训练的中央情报局特派的代理人来进行准军事行动。结果并不乐观。
●无论从财力还是从人力上来估价，美国都不可能负担得起建立两股独立的力量以执行秘密军事行动、秘密操纵空对地导弹、秘密训练外国军队或准军事部队。美国应当把职责与必要的法定职权集中于一个实体。
●通过联合中央情报局军事行动小组来进行劝降行动和秘密行动的“9·11”之后的阿富汗战争是一个成功范例。我们认为，我们的提议与这一范例的精神相符。每一机构都将对其在培养进行联合军事行动的能力方面的突出优势加以关注。而阿富汗行动本身并没有什么特别之处。
●中央情报局以行动敏捷著称；而军队则以有条不紊和动作迟缓而闻名。我们不知道这些特征是否与现状相吻合。这也可能是我们在第四章描述过的对常备兵的误解的另一种体现。这是一个通过政策指导和机构管理加以解决的问题，而不是通过创设多余的、重叠的机构就可以处理的问题。中央情报局的专家应与军队的培训、训练和规划融为一体。引用一位目前在战场上服役的中央情报局官员的话说：“一场战斗，一个团队。”
建议：最后，为了与我们前面所述的保密性和复杂性作斗争，为情报机构拨付的款项总数不应再保密了。国会应该通过一项独立的情报拨款法案，以对数百亿美元的资金如何在各种情报工作中进行分配加以调整。
情报拨款的细节仍将继续保密。公开资料的反对者声称，美国的敌人可以通过对公开的拨款金额的追踪对美国的情报能力有所了解。但公开的拨款金额并没有透露美国的情报来源和获取情报方式。美国政府很容易提供军事力量包括军事情报上的花销的大量信息。情报部门不应过于公开。但是，如果合计的绝对数额也不公开，将很难对优先处理的事项进行判定，也很难培养责任感。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法信息共享领域各方力量的统一
信息共享
我们已经对能够利用所有相关信息的信息分析工作的重要性加以强调。与“连点行动”十分类似的全方位信息分析的最大障碍是对信息共享的人为或体制上的抵制。
美国政府有大量的信息资源。通常，人们不认为数据库属于情报，而信息还包括风俗习惯或移民信息。这种情况下，数据库容量非常大。但是，美国政府的处理和使用数据库本身容纳信息的系统非常薄弱。在对政府成员的采访中，受访政府官员一个接一个地催促我们对政府运作方面的“不光彩”的“后方办公室”（指较差的工作硬件设施）造成的工作不得力加以关注。
例如，在“9·11”事件中，我们有时看到能够获取到的信息样本。如未发布的国家安全局的信息。这条信息本来可以在2000年1月就帮忙验证纳瓦夫·艾尔·哈兹米的身份。但是一些人不得不向别人索要信息样本。在那种情况下，没有人真正去索要信息样本。或者，如我们在第八章描述的那样，信息虽然被发布出去，却是通过一个隔离开的秘密渠道公布的。或者，有信息样本，一些人也索取了信息样本，但是信息不能共享。
上述所有事件的共同点在于在共享信息之前要求显示“需要知道”的系统。这种方式首先假定能够对谁要利用该信息有所了解。这无疑是在假定，与广泛的信息共享的益处相比，不经意的信息公开的危险更值得关注。这样的冷战式的假定不再是恰当的。情报机构过去认为他们对自己用纳税人所缴税款作为资金进行信息收集，而对收集到的信息享有所有权。情报机构的这种观念现在必然应被另一种观念所取代，即情报机构认为他们有义务用信息共享的方式来回报纳税人。
每一个情报机构对于安全问题都有自己的习惯做法。这种做法是冷战时期的产物。我们当然知道这些做法的必要性。即使其他的敌人已经取代了前苏联的位置，反间谍思想仍然适用。
但是与支出相比，对安全的担忧应当是有意义的。现有安全保障需求助长了各个机构间对信息的过度保密和过度隔离之风。每个机构都存在不鼓励信息共享的激励机制，实行信息资源共享就会有受到刑事、民事或内部行政制裁的危险，而即便信息实现了共享，也很少有回报。虽然从字面意义上来看，进行长期的信息保密工作的花销就非常巨大，而实际上这一花销也十分巨大，但是这样的花销不需要由个人负担。对信息不实行共享，不会受到惩罚。情报机构维持“需要了解”的信息保护理念，而不推进“需要共享”的信息一体化的理念。
建议：在信息处理程序中，应对信息共享实行奖励，从而使安全性和共享性达到更好的平衡状态。
关于跨国恐怖主义的情报应当经过加工处理，写成书面报告。不管它是在巴基斯坦还是在得克萨斯州收集到的，都应按照统一的质量标准加以公布。
获取信息的渠道和方法在不同的地区有很大的区别。这种反对信息共享的意见是符合逻辑的。因此，我们提议，在起初撰写报告的时候，应当将资料与获取资料的渠�
