在MPA中学管理-第12章
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那么，管理者又应该怎样做才能实现此目的呢？对此，布克莱和莫顿设计了一个方案，共分为如下六个步骤：
第一步是通过现场培训方法来研究管理方案，把它们理解组织行为的框架。这一阶段的内容和任务主要是让管理者熟悉、理解管理方格图，根据管理方格图来对自己的管理方式进行分析。
第二步是把重点放在现场培训上，让实际职能部门掌握解决问题的方法。这一阶段的内容和任务主要是把各部门的管理者集中起来，让他们了解管理方格图的基本原理，提高他们估价自己管理方式的能力，同时促进他们彼此间的团结与合作。
第三步是采用同样的方法，但限于那需要合作和协调的公司单位之间的实际工作中应用。
第四步是为小组制订目标，使整个组织发挥最佳效益。
第五步是在收到预期变化成果的基础上，进一步采取适当的行动来加实施，以取得理想的效果。
第六步是为衡量前阶段的变化以巩固它们，并为将来制定新的目标。这一阶段的内容和任务主要是对整个计划、实施过程、成果等进行评估，巩固已取得改革，并使之不断推进。
3。权变方法：以动制动
在管理学的发展过程中，很多管理学家特别是行为科学家都论术并形成了必须针对组织特别是人的复杂情况，而在管理方法上采取权变的观点和方法。
（1）变动不拘的管理环境
组织及其管理的系统观把组织看作处于一个环境系统之中，其内部又由目标价值分系统、社会心理分系统、技术分系统和结构分系统构成，这内部四个分系统还有一个汇合的部分，就是管理分系统。
运用权变的观念和方法来对行政组织进行管理时，首先必须看到不存在普遍的适应于所有环境的原则。也就是说，在对行政组织进行管理时不存在千篇一律的最好方法。
其次，在运用权变方法对行政组织进行管理时，要求我们要善于对行政组织及其环境的特点进行〃诊断〃。根据行政组织与环境的特点来确定行政组织的目标，并调整行政组织结构，协调行政组织活动，使行政组织能适应环境的变化而存在和发展。
（2）创造行政组织管理的艺术
行政组织的管理艺术，指的是行政组织管理者在一定的知识经验的基础上，为有效地达到行政组织的目标而灵活运用的各种技巧、手段和特殊方法。行政组织的管理艺术是行政组织管理者智慧、学识、才能、胆量。经验的综合反映，是行政组织管理工作者的素质、能力在管理方法上的体现。行政组织的管理艺术，并不是一般的行政组织管理方式和方法，而是一种特殊、高超的管理方式和方法。与行政组织的一般管理方式和方法相比，行政组织的管理艺术具有技巧『性』、机变『性』、多样『性』、创造『性』和个体『性』等鲜明的特点。由这些特点所决定，行政组织的管理艺术可以说既是行政组织管理中的权变观念和权变方法的充分体现，也是对行政组织管理中的权变观念和权变方法的灵活运用。
4。案例：三国中管理权变的思想
《三国演义》中有一个脍炙人口的故事，那就是诸葛亮的〃空城计〃。诸葛亮初出祁山伐魏，因马谡军事失误丧失街亭战略要地，造成了全局被动。诸葛亮为对付司马懿大军压境以及街亭之失，一再调兵遣将，调整部署，准备撤退。就在孔明分拨已定，先引5000兵去西城3县搬运粮革之际，忽然十余次飞马挥报，说司马懿引15万大军望西城蜂拥而来，处在这个弹丸之地的2500人马，听到这个消息后〃尽皆失『色』〃。守，守不住，走，走不了；调，来不及，只好束手就擒。
不料，孔明号令四门大开，族旗藏匿，自己却鹤氅纶巾，引二琴童上了城楼，〃焚香『操』琴〃『迷』『惑』敌人，演出了一场空城计。
战局发展千变万化，如何对待变化的时局，空城计无疑是一个很好的案例。唱〃空城计〃意味着冒险，但这绝不等于盲目冒险，诸葛亮的〃空城计〃中有着很深刻的应变思想。首先是临变不惊，镇静处之。面对西城的险情，诸葛亮倘若惊慌失措、仓皇逃遁，那结果是可想而知的。
当然，临变不惊不是憨大胆，还必须有一定的应变能力与谋略，方能转危为安。对司马懿所用的〃空城计〃也只有诸葛亮来唱才能成功，因为诸葛亮一生谨慎，从不弄险，他训练士卒、部署战役、指挥战斗，是一个知己知彼，几乎无人可及的帅才，而司马懿又深知这一点，这就是〃空城计〃实施的前提与基础。
而且，诸葛亮〃空城计〃也是有铺垫的，派马谡守街事之后，又派高翔守列柳城，派魏延屯兵街亭之后，派赵云引兵出其后以为疑兵，令姜维领兵出斜谷。街亭失掉了，他马上派关兴、张苞在武功山小路以为疑兵，以便惊走司马懿，又派张翼引兵修理剑阁以备归路，，再令马岱、姜维伏兵断后，掩护撤退……有了这一系列措施，才能唱好这一出极其惊险的〃空城计〃。
权变核心就在于无一定之规，诸葛亮的原则也无非从实际出发，机动灵活，选择最佳方案，因势利导，争取事态向好的方面转化。〃空城计〃也就是当时惟一可行的最佳的方案，可以说是别无选择。
在MPA中学管理 第四课掌握公共行政组织（2）
五、公共服务与公共行政
实行公共服务承包制度是转变『政府』服务『性』职能的主要办法。
它是建立后规制型行政组织的一个重要措施。实行公共服务承包会进一步减少行政组织的职能、缩小行政组织的规模和优化组织的内部环境。
1。公共服务业
公共服务是一个有着特定含义的概念。公共服务是指为社会公众提供的、基本的、范围广泛的、非盈利『性』的服务。第一，公共服务是大众化的服务。公共服务一般以一个地区为单位，向这个地区的公民普遍提供的服务。公共服务不是只为特定少数人提供的服务。第二，公共服务是基本服务。离开它，人们就不能正常地生活。公共服务是满足人们日常生活中基本需求的服务。第三，公共服务是内容广泛的服务。公共服务既要提供物质产品（水、电、气、路、通讯、交通工具等），又要提供非物质产品（安全、医疗、教育、娱乐等）。并且，公共服务的项目随着社会的发展而不断增多。第四，公共服务是非盈利『性』服务。公共服务是一种低价位的服务，以保证人们能够持续『性』地消费。
从事公共服务业，无疑要有资金的投入。但是，从资金投入的角度来看，公共服务业与一般企业和服务业不同：
城市园林绿化主要是为城市创造防护功能和公益效能，它不能简单地用金钱衡量，但它却有着间接的、潜在的经济效益。据原西德1980年统计：全国森林木材的价值为2900万马克，保护自然环境的价值（储水、阻止沙土流失和提供氧气等）为7300万马克，游览价值为17300万马克。芬兰国家森林的环保价值超过木材价值的3倍以上。公共服务业的主要经济效益是通过社会效益体现出来的。
直接的经济回报率低。公共服务领域的经济回报率较低。有些服务项目的经济回报是间接的，甚至有些服务项目不能以价格方式回报。公共服务业一般需要给予补贴。从资金补偿角度来划分，公共服务业有三类：一类是无法向消费者直接收费。如市区道路、桥梁、城市绿化、雨水排放、城市防灾、公共安全等，基本由财政补偿。
二类是需要实行价格和财政双重补偿。如公路、交通、污水排放等；三类是提供有形产品可以向消费者直接收费。如电力、热力、煤、自来水、货运、民航、港口等，主要通过价格形式补偿。
资金投入量大。许多公共服务项目的资本投入量都是相当大的，个人或企业难以承受。如，一个城市要建立多所非盈利『性』学校；城市地下要埋很长的上下水管道；为了清扫街道一年需要上千万元的经费等。
由于公共服务存在着上述特点，公共服务的供应就需要采取一种有别于市场的方式，即公众（消费者）以税收或其他渠道将购买公共服务的费用交给作为管理组织的『政府』，由『政府』负责公共服务的供应。因此，『政府』要介入公共服务业，有责任保障公众得到满意的公共服务。
2。追求效率：公共行政的出发点与落脚点
效率一直是公共行政学研究的核心问题。尽管该学科流派很多，观点各异，但把行政效率作为研究中心却是共同的。因此，行政效率在行政管理中具有十分重要的地位。它的研究，对于增强时效观念、减少人财物等资源的投入、降低行政成本、提高行政人品中素质、改革和完善行政体制、实现行政管理的科学化和高效化等都有十分重要的意义。
效率一词，源于拉丁文，属哲学中的一个概念，本指有效的因素，而人们一般从常识上把它理解为〃适效地达到目的的适应『性』的能力〃。一般是用百分率来表示：
效率=有效能量或功原有能量或功x100％=输出能量或功输入能量或功x100％
在科学管理时期，效率概念的行政管理领域被广泛应用。由于一定的行政活动在单位时间内和空间里总会创造聘定的社会效果，同时付出一定的消耗，因而把人力、经费、时间看作是决定行政效率内容的三要素。产出与投入、收入与支出、成果与成本之间的比率成为检验和衡量行政效率高低的最高标准。其公式可表示为：
行政效率=产出投入x100％=收入支出x100％=成果成本x100％
它说明凡是以一定的消耗取得是大的社会效果，或是在取得一定的社会效果下花费最小的消耗，效率就高，反之则低。可见，机械效率现仍不失为一种基本的效率测验标准。它可以把行政管理中的人力、财力、物力、时间和信息的投入与消耗以明确的百分比关系表现出来。
功能效率观。功能效率观是把价值工程分析的方法引进行政管理的结果。所谓功能效率观，就是行政管理所产生的社会功能的程度。社会功能的高低成为衡量行政效率高低的尺度。根据价值工程分析方法，功能大小与消耗费用的比率就是检验与衡量行政效益的标准。其公式可表示为：
行政效益=行政社会功能行政耗费
凡是消耗费用少，所得功能大，行政效率就高，反之就低。功能效率观的行政效率，首先强调的是行政效果与行政目的之间质的对比关系，其次才是行政耗费与社会功能之间量的对比关系；前者是目的方向问题，后者是功能大小问题。根据功能效率质的规定『性』，可知行政效率是一个非常复杂的综合指标。但功能效率观也有其局限『性』，它对于其中的无形消耗、无形效果，间接消耗、间接效果，尤其是行政管理的社会需要、社会价值，不可能完全利用价值工程分析测量计算。
系统效率观。系统科学的发给行政效率注入了新的涵义，即行政效率是整体效率、系统效率。这种整体效果是数量与质量的统一，功能与价值的统一、宏观与微观的统一。它的效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。
上述效率观都是在一定的社会历史条件下形成的，它们都有各自存在的客观基础。我们在理解运用行政效率概念时，不应互相排斥、互相否定，而应使其互相补充，综合运用。
3。案例：天津市的三二一工程
列宁曾经指出：〃群众应当有权为自己选择负责的领导者，应当有权了解和监督他们活动的每一个细小的步骤。〃社会上正反两方面的经验说明，要防止国家公务人员〃由社会公仆变为社会主人〃，既要强化以〃三讲〃为主要内容的思想教育，又要靠严明的政治纪律和监督措施来规范约束公务员的行为，这样才能防患于未然。
基于此，天津市把建立强有力的监督约束机制作为建设廉洁高效『政府』的重要举措，在全市范围内实施了〃三二一工种程〃，大胆探索实行政务公开、加强基层民主政治建设的新渠道，不仅调动了广大人民群众参政议政的积极『性』，而且促进了党风廉政建设。这一做法得到江泽民等党和国家领导的肯定。
所谓〃三二一工程〃，是一种以群众为主体建立的多层次、全方位、立体化监督约束机制的全称。
〃三〃是指〃三个公开〃，即村务公开、企务公开、政务公开。实施〃三公开〃，目的在于增强『政府』工作透明度，把权力置于广泛的社会监督之下。
〃二〃是指〃两条热线〃，即『政府』开办的〃快速为民排忧解难热线电话〃和『政府』与电台共同开办的〃公仆走进直播间热线电话。〃通过这两条热线，为群众参政议政、监督『政府』工作开辟了〃绿『色』通道〃。
〃一〃是指〃一个评议〃，即开展群众『性』民主评议行风活动。主要采取抽样调查、召开座谈会、发放问卷等形式，广泛听取群众对『政府』各部门的意见，加大社会监督的力度。
天津市通过实施〃三二一工程〃，不仅加快了民主政治建设的步伐，而且使党风、政风和行业之风取得明显好转。据统计，全市有24个单位被评为〃全国文明窗口单位〃，涌现出像景志刚、王行安、范玉恕等一批在全国有影响的先进人物。全市有66％的农村达到〃村务公开六规范〃的要求；86％的国有企业推行了〃企务公开。民主管理〃制度；3590个『政府』职能部门（含具有『政府』职能的服务行业）推行了〃公开办事〃制度，公开的项目涉及28类5476项具体内容。问卷调查显示，群众对『政府』工作满意和比较满意率占90％以上。江泽民同志3月11日在参加九届人大二次会议天津代表团讨论时高度评价：〃天津实行村务公开、企务公开、民主监督，改善和密切了党群、干群关系，取得了好的效果，今后还要继续推进和完善。〃
六、公共行政组织监督
公共行政组织是管理社会公共事务的组织，在国家生活中拥有很大的权力，而且这种权力呈不断增强之势。而人们普遍认为权力有一些自然属『性』，如强烈的占有欲，强烈的扩张『性』，强烈的排斥『性』，可能践踏法律，引起权力崇拜，形成权力集团等，故失去制约与监督的权力是危险的。为保证公共行政组织活动的合理合法，世界各国都十分重视对行政权力的监督。对公共行政组织的监督与监察是现代政治的重要标志之一。
1。公共行政组织监督的一般理解
公共行政组织监督也简称行政监督，是指公共行政组织自身及组织系统外的各种政治力量、组织和公民对公共行政组织的活动情况、行为及其后果的监督。行政监督的内容与行政内容相一致，也就是说公共行政组织的所有工作都应有相应的监督。公共行政组织的活动可以分为行政立法、行政执法和行政司法，因此行政监督的内容便包括有对行政立法的监督、对行政执法的监督和对行政司法的监督。
行政监督内容非常丰富，形式
