在MPA中成长--公务员篇-第21章

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行政机关的结构是指构成行政机关基本要素的组合方式，它包括行政机关的纵向层次结构和横向部门结构两种方式。

　　　　我国的国家行政机关体系从纵向结构来看总体是呈金字塔形：居于最高层的是国务院，第二层为省、自治区、直辖市的人民『政府』；第三层为设区的市、自治州的人民『政府』；第四层为不设区的市、县、自治县的人民『政府』；第五层为乡、镇、民族乡的人民『政府』。此外在省、自治区人民『政府』之下设立地区行署，在县、自治县人民『政府』之下设立区公所以及在市、市辖区人民『政府』之下设立街道办事处作为相应地方人民『政府』的派立机关。

　　　　3。中央行政机关

　　　　中央行政机关即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由行政首长、组成部门、直属机构及办事机构等组成。

　　　　（1）根据国务院组织法规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。国务院作为国家最高行政机关，根据《宪法》和《国务院组织法》的规定，拥有非常广泛的行政职权，是我国行政机关体系中最重要的行政主体。

　　　　（2）国务院范围内的管理权限。部门管理的行政业务比较专业化，工作内容相对单一，往往通过本组织系统便可完成。如对外经济贸易合作部、国内贸易部、电子工业部等。委员会所管辖的业务带有综合『性』，往往涉及较多部门，工作内容相对复杂，如国家计划委员会、国家经济体制改革委员会等。

　　　　（3）直属机构。国务院直属机构是国务院直接领导下管理各项专门业务的机构，主要负责管理一些专业『性』强，又不便由部、委管理的事项。如国家工商行政管理局、国家物价局、海关总署等。

　　　　国务院直属机构的地位较为特殊。一方面它不同于国务院各部、委，依照宪法和有关法律，各部、委的行政首长是国务院的组成人员，而直属机构的行政首长则不是，因而直属机构的地位低于各部、委。另一方面，它又不同于国务院的办事机构，国务院的办事机构是总理的附属机构，如侨务办公室等，其主要任务在于协助总理办理专门事项，原则上属于内部机构，不具有独立的对外行使职能的权力，因而不具有行政主体的资格，而直属机构则具有独立职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。因此，直属机构可以成为行政主体。

　　　　三、行政立法行为

　　　　行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。它包含以下几层含义：

　　　　第一，行政立法是行政机关的行为。这是从行为的主体来看，行政立法特指行政机关的行政行为。它是现代社会里行政机关不可缺少的重要的行为形式。

　　　　第二，行政立法是行政机关依照法定权限和程序所为的行为。行政立法并非行政机关固有的权力，并非行政机关的任意行为，这就要求行政机关必须依据宪法、法律或有权机关的授权进行活动。作为行政行为的一种，越权无效同样适用于行政立法。此外，行政立法还必须依照法定立法程序进行。这是行政立法同其他行政行为的显著区别。行政立法必须经过起草、征求意见、讨论、通过和公布等立法程序，这就使得它与行政处罚、行政许可等由行政机关单方面作出决定的具体行政行为不同。

　　　　第三，行政立法是行政机关制定行政法规，行政规章的抽象行政行为。从行为的结果看，行政立法的结果是产生具有普遍约束力的规范『性』文件。这些规范『性』文件并不是针对某个具体的人或具体的事，而是普遍适用。

　　　　1。行政立法的分类

　　　　依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类。依据行政立法权的来源不同，行政立法可以分为一般授权立法和特别授权立法、依据行政立法权行使的主体不同，行政立法可以分为中央行政立法和地方行政立法。依据行政立法的内容不同，行政立法可以分为执行『性』立法。补充『性』立法和试验『性』立法。行政立法的这些不同分类分别具有不同的意义与作用。

　　　　（1）一般授权立法和特别授权立法

　　　　行政立法依其立法权力的来源不同，可以分为一般授权立法和特别授权立法。

　　　　所谓一般授权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。

　　　　所谓特别授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范『性』法律文件的行为。按照传统的授权立法理论，授权立法只发生在立法机关和行政机关之间，是立法机关对行政机关的立法授权。而在我国的立法实践中，授权立法还发生在行政机关的上下级之间。

　　　　（2）中央行政立法和地方行政立法

　　　　行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。

　　　　国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。中央行政立法调整全国范围内的普遍『性』问题和须由中央作出统一规定的重大问题，如全国『性』治安管理问题、资源问题、环境保护问题、国家安全问题等。中央行政立法，包括中央『政府』行政立法和中央『政府』工作部门的行政立法。

　　　　地方行政立法是指一定层级以上的地方人民『政府』制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民『政府』，以及省、自治区的人民『政府』所在地的市和国务院批准的较大的市的人民『政府』。

　　　　2。行政立法的原则

　　　　行政立法原则是贯穿于行政立法的始终，通过各种行政法律规范所体现的一种基本准则。这种准则体现于行政立法过程之中，并统率和指导着整个行政立法过程。

　　　　根据我国的法律理论，结合我国的行政立法实践，我们认为下述原则应当作为行政立法的基本原则。

　　　　（1）依法立法原则

　　　　行政立法必须依法进行。〃依法〃中的法主要指宪法和法律，但也包括行政法规、地方『性』法规、自治条例、单行条例。依法立法包含四层含义：1依据宪法和组织法规定的权限立法。2依据法律、法规关于问题的规定立法。3依据法律、法规规定的程序立法。4行政紧急立法的行使必须符合宪法所设定的紧急状态条件。

　　　　（2）民主立法原则

　　　　民主立法原则是指行政机关依照法律规定进行行政立法时，应通过各种方式听取各方面的意见，保证民众广泛地参与行政立法。民主立法原则包括以下几方面内容：1行政立法草案应提前公布，并附以立法说明，包括立法目的、立法机关、立法时间等内容，以便让人民有充分的时间发表对特定行政立法事项的意见。2将听取意见作为立法的必经环节和法定程序。3要向人民公布对立法意见的处理结果。4要正式公布已通过的行政立法文件，对直接涉及公民权利义务的行政立法应特别规定实施时间。5设置专门的行政立法咨询机关和咨询程序，对特别重要的行政立法进行专门咨询，并作为必经程序。6违反民主立法原则的行政立法应当视为无效。

　　　　（3）加强管理与增进权益相协调原则

　　　　任何行政立法都有其立法目的和指导思想。而行政立法的目的是有层次的。具体行政立法的直接目的可能是为了加强或改善某一领域内行政事务的有效管理；更深层次的目的可能是为了改革、开放、搞活、促进社会主义现代化建设。然而行政立法的终极目的应当是为了实现和增进公民的权益，保护人民的幸福。

　　　　四、具体行政行为

　　　　1。行政监督

　　　　行政监督作为一种间接的管理手段，在行政法治建设中将发挥十分重要的作用。行政法律、法规制定以后，能否得到执行，相对方是否遵守法律、法规，是否执行行政机关的决定、命令，这都需要通过监督检查来反映、查证，缺少这一环节，行政法律秩序的建立也就无从谈起，行政管理的目标也就无法实现。尤其在经济体制改革的今天，观念的更新、体制的转轨尚未彻底完成，强调行政监督更具实际意义。

　　　　行政监督可根据不同的标准进行分类。通常的分类有：

　　　　以行政监督的对象是否特定为标准，行政监督可分为一般监督和特定监督。一般监督是针对不特定的相对方实施的监督，具有巡察、普查的『性』质，一般监督大多是行政机关的事实监督行为。特定监督是对具体的相对方进行的监督检查。对于同一个行政机关来说，这两种监督可以同时使用，并不截然分开。

　　　　以行政监督内容为划分标准，行政监督可分为公安行政监督、工商行政监督、海关监督、资源监督、环境保护监督、审计监督，等等。

　　　　以实施行政监督的时期为划分标准，行政监督可分为事前监督、事中监督和事后监督。一般来说，事前监督的作用在于防患于未然，防止违法行为的发生；事中监督的作用在于及时发现问题、纠正违法行为，保护行政目标的实现；事后监督的作用在于对已发生的问题及时进行补救，制止违法行为对社会利益的继续侵害。

　　　　以行政监督机构的任务为划分标准，可划分为专门监督与业务监督。

　　　　以行政监督与监督主体的职权关系为标准，行政监督可分为依职权的监督与依授权的监督。依职权的监督是行政主体依据自身的行政职责权限所实施的监督检查。依授权的监督是指行政主体不是依据自身管理职责权限而是依据法律、法规授予的行政监督检查权所实施的监督检查。

　　　　2。行政处罚

　　　　行政处罚是指行政机关或其他立政主使依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。

　　　　行政处罚的特征有：

　　　　（1）行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的其他行政主体。应当注意两点：1某一特定行政机关是否拥有处罚权和拥有何种、多大范围内的处罚权，都由法律、法规予以明确的规定；2虽然行政处罚权主要是属于行政机关的，但如果经由法律授权或行政机关委托，行政处罚权的实施权亦可由被授权、被委托的组织行使。

　　　　（2）行政处罚的对象是作为相对方的公民、法人或其他组织。这一点使之区别于行政机关基本行政隶属关系或监察机关依职权对其公务员所作出的行政处分。

　　　　（3）行政处罚的前提是相对方实施了违反行政法律规范的行为。也就是说，只有相对方实施了违反行政法律规范的行为，才能给予行政处罚；再则，只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚，法律、法规没有规定的不能处罚。

　　　　（4）行政处罚的『性』质是一种以征戒违法为目的且有制裁『性』的具体行政行为。这种制裁『性』体现在：对违法相对方权益的限制、剥夺，或对其科以新的义务。这点使之既区别于刑事制裁、民事制裁，又区别于授益『性』的行政奖励行为或赋权『性』的行政许可行为。

　　　　3。行政奖励

　　　　行政奖励是指行政主体依照法定条件和程序，对为国家和社会作出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。其目的是表彰先进，鞭策后进，充分调动和激发人们的积极『性』与创造『性』。

　　　　与其他行政行为相比，行政奖励具有以下特征：

　　　　（1）行政奖励的实施主体是国家行政机关或法律、法规授权的社会组织。也就是说，行使行政奖励权的主体必须具备行政主体资格。这样，行政奖励便可以区别于一般企业、事业单位内部的奖励。

　　　　（2）行政奖励的目的在于表彰和鼓励先进，鞭策和推动后进，调动和激发人们的积极『性』和创造『性』。

　　　　（3）行政奖励的对象十分广泛。凡在不同岗位上对国家和社会作出重大贡献或模范遵纪守法的集体和个人，均可成为行政奖励的对象。根据我国法律规定，外国人或无国籍人若在我国作出显著贡献者，亦可由国家行政机关予以奖励。这点可以区别于行为对象为特定中国公民的行政给付。

　　　　（4）行政奖励的内容是给予奖励者些物质利益或精神利益，即物质奖励或精神奖励。大多数情况下二者合并采用。

　　　　（5）行政奖励的『性』质是行政主体依照法律、法规的规定，赋予受奖励者以奖励『性』权利的一种无强制执行力的具体行政行为。亦即行政奖励是一种法定奖励行为，是依法赋予受奖者以奖励『性』权利，不是行政主体的〃恩赐〃，受奖励者还可以放弃行政主体给予的权益，正是从这个角度讲，行政奖励不像行政处罚等具体行政行为那样具有强制执行力。

　　　　4。案例：〃报告〃、〃声明〃是否属于可诉的具体行政行为？

　　　　某市大染联合化工厂（简称大染厂）原属该市某区下属集体企业，是由某染料厂、某区建筑工程公司和包某（私营企业）三方合作建立的。1996年4月，大染厂经资产评估和所有权益划分鉴证，并经某市工商行政管理局注册登记，改制设立为大染联合有限责任公司（简称大染公司）。同年5月，该公司以原大染厂名义印发了有关文件，对外声明组建大染公司。某区『政府』获悉后，即以《关于某市大染联合化工有限公司组建中违法侵权情况的紧急报告》（简称报告）为题向某市人民『政府』提出报告认为：大染公司的组建，未经上级主管部门同意，也未与企业资产所有者进行协商，侵犯了集体财产所有者的合法权益。与此同时，该区联社和经贸局作为企业主管部门联合发表了《关于对某市大染联合化工厂擅自变更为某市大染联合化工有限公司的声明》（以下简称〃声明〃）。宣称大染厂改组为大染公司的行为；未按规定的程序申报并得到有关部门的批准，其设立公司的行为属违法变更行为，声明不予承认，并将〃声明〃在一定范围内散发。9月，原告大染公司以某区『政府』、某区经贸局、联社为被告，以〃报告〃、〃声明〃干涉了原告经营自主权为由向人民法院提起诉讼。某省人民法院受理案件后，经过近一年的审理，而后将本案移交下级人民法院审理，在下级人民法院审理期间，原告自行撤诉。

　　　　此案法院受理后，对〃报告〃、〃声明〃的可诉『性』产生三种不同的观点。一种观点认为，〃报告〃、〃声明〃都是针对特定相对人的经营自主权，符合《行政诉讼法》和最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）关于具体行政行为的定义，人民法院应予受理；另一种意见认为，〃报告〃和〃声明〃均无约束力、强制执行力，对相对人的权利和义务未造成直接的影响，不应视为可诉的具体行政行为，人民法院也不应做受案处理；第三种意见认为，〃报告〃和〃声明〃是否可诉，应从具体情况出发，〃报告〃作为行政机关的内部行为，不具有可诉『性』。而〃声明〃则影响了相对人的权利义务，应视为可诉的具体行政行为，人民法院应予受案处理。

　　　　五、行政合同